La riqueza de los recursos naturales ha sido de importancia crítica para los países de América Latina y el Caribe a través de su historia. En varios periodos estos países - y sus potencias coloniales - llegaron a ser algunos de los más prósperos del mundo gracias a la producción de metales preciosos, azúcar, caucho, granos, café, cobre y petróleo, bienes primarios que, en diversas formas, han cambiado el curso de la historia del mundo en general. En América Latina se produjo alrededor del 80% de la plata mundial desde el siglo XVI hasta el XIX nutriendo los sistemas monetarios no solo de Europa, sino que también de China e India. La producción y exportación de bienes primarios sigue siendo una de las actividades clave para países que dan cuenta de una gran parte de la población y de la participación de la actividad económica en la región, aún cuando ALC sea ya una región relativamente industrializada ente las naciones en desarrollo. Sin embargo, el hecho que esta región, con todas sus riquezas naturales, no haya experimentado un crecimiento paralelo al de países que ya han alcanzado la condición de países de ingreso alto, suscita el interrogante si los recursos naturales han sido mas una maldición que una bendición para la región. Ciertamente, los patrones recurrentes de bonanzas y crisis por los precios de los bienes primarios han creado una incertidumbre significativa en ALC, tanto para los exportadores netos como para importadores netos. Pero varios países que ahora son de ingresos altos, fueron países con una gran dependencia de los bienes primarios que supieron utilizar esta riqueza como un trampolín para el desarrollo. Hoy, algunos países de ALC y otras regiones en desarrollo aparentemente, manejan esos ciclos mejor que otros. Los dramáticos movimientos en los mercados de bienes primarios desde principios de la década de 2000, así como la reciente crisis económica, ofrecen nuevos datos para el análisis y también resaltan la importancia de tener una mejor comprensión de los asuntos relativos a los ciclos de bonanzas y crisis de los bienes primarios. Hasta el momento, el actual patrón de recuperación global ha favorecido a la región; las políticas contracíclicas han apoyado la demanda interna en las mayores economías de ALC, y la demanda externa de mercados emergentes de crecimiento ha impulsado las exportaciones y los términos de intercambio para los exportadores netos de bienes primarios de la región. Las perspectivas de ALC en el corto plazo, en ese sentido son halagadoras. Pero, ¿qué entendemos por bienes primarios? Para efectos de este estudio, se definen los bienes primarios como aquellos bienes comerciados, sin marca y a granel, a los que se ha efectuado poco procesamiento, su calidad y características pueden establecerse en forma objetiva y se ofrecen en los mercados sin diferenciación cualitativa. Bajo esta definición, entonces, los bienes primarios son los recursos naturales (minerales, petróleo y gas) o bienes producidos directamente mediante la explotación de recursos naturales (como la agricultura), por lo cual se utilizan estos términos de forma intercambiable. Otras características los diferencian de otras clases de productos o de actividades económicas, lo que ocasiona diferentes efectos económicos, políticos y sociales en los países que dependen de su producción o venta. A continuación, se exploran las características específicas de los bienes primarios que el informe considera más importantes. En primer lugar, los sectores, de los bienes primarios- especialmente los minerales e hidrocarburos- producen ganancias extraordinarias. En países con recursos naturales abundantes que se producen con facilidad a bajo costo, la extracción y ventas de estos recursos en los mercados mundiales genera grandes ganancias extraordinarias, es decir, beneficios por encima de los rendimientos normales de las inversiones. Las ganancias extraordinarias generan dos peligros potenciales, el primero de los cuales es un efecto económico puro: las altas ganancias extraordinarias durante un periodo de bonanza de exportaciones de bienes primarios suelen causar una apreciación de la tasa de cambio real y atraer recursos de otras actividades, desalentando la diversificación de exportaciones de bienes no transables, lo que se conoce como enfermedad holandesa. El segundo peligro, es institucional. Ese fondo de dinero fácil, especialmente cuando es de propiedad de los gobiernos, crea condiciones que inducen a la búsqueda de ganancias y a una gobernabilidad deficiente y que puede socavar el desarrollo de buenas instituciones y, por consiguiente, del crecimiento a largo plazo. La producción agrícola de bajo costo, genera en ocasiones ganancias extraordinarias sustanciales pero, éstas generalmente son efímeras y de difícil obtención para los gobiernos. La segunda característica, es que los precios internacionales de bienes primarios, son muy volátiles debido a que su oferta y demanda son relativamente inelásticos. Esto es cierto, al menos, en el corto plazo. Las fluctuaciones en los índices de precios para cada uno de los principales grupos de bienes primarios, son mucho mayores que los de, por ejemplo, los índices de valor unitario de los productos manufacturados. Con la volatilidad de precios aumenta la incertidumbre y riesgo en toda la economía, lo que puede desalentar la inversión y cuando va acompañado de la apreciación del tipo de cambio real durante bonanzas de bienes primarios, puede también fomentar la concentración de las canastas de exportación, lo que puede a su vez, aumentar los efectos adversos de la volatilidad de los precios en la economía. Lo anterior, en conjunto con una alta dependencia fiscal de ganancias extraordinarias provenientes de bienes primarios, ocasiona también inestabilidad en las rentas de los Gobiernos y dificultades en el manejo macroeconómico. Pero si una crisis de precios crea la necesidad de mayores gastos sociales en la misma forma en que reduce las rentas del gobierno, se dificulta el manejo del gasto público. Los ciclos de precios crean también, una dinámica política que ocasiona problemas de gobernabilidad en los sectores de los bienes primarios como ciclos repetidos de privatización y nacionalización. La tercera característica tiene relación con que la explotación de recursos minerales e hidrocarburos, demanda una alta inversión inicial con horizontes de tiempos largos e inciertos para su recuperación, creando desincentivos para la inversión privada. Los avances tecnológicos han disminuido engran medida la incertidumbre en la exploración, pero la producción continúa siendo técnicamente arriesgada y todavía son pertinentes los riesgos políticos, como los controles de precios y la nacionalización. Tales desincentivos a la inversión pueden superarse mediante un entorno ejemplos de grandes inversiones privadas, pero con mucha frecuencia los riesgos y costos no recuperables han ocasionado el predominio de los Gobiernos en la producción, y algunas, veces, una baja gobernabilidad y excesiva dependencia fiscal de las ganancias extraordinarias. El cuarto distintivo, tiene relación con que los recursos minerales y los hidrocarburos no son renovables. Si bien los avances tecnológicos y los movimientos de las reservas probadas, la reserva de los recursos minerales y de hidrocarburos son inmodificables en contraste de los recursos agrícolas, la silvicultura y la pesca pueden renovarse, aunque en forma lenta los dos últimos. Para generar una trayectoria de crecimiento sostenible, debe transformarse la riqueza natural enotras formas de capital, algo que ha representado un desafío considerable en términos de las políticas públicas. La quinta y última característica, tiene relación con que la explotación, a menudo, tiene lugar a través de producción en localizaciones específicas. Por naturaleza, la producción de bienes primarios es inmóvil pues debe tener un lugar en el sitio donde se encuentran los recursos ya que el clima, el tipo de suelo, la infraestructura y otras restricciones imponen límites, de modo que la producción tiende a concentrarse geográficamente. Muchas veces, esto genera tensiones sobre la propiedad de los recursos cuando los habitantes locales cuestionan las pretensiones del gobierno central y limita las opciones para mitigar el impacto ambiental. Todas las características descritas, interactúan de manera dinámica y pueden afectar el crecimiento económico, las instituciones y la estabilidad fiscal a través de distintos canales y muchas de las complejidades en la administración de los recursos, son creadas por la naturaleza intemporal de las decisiones y de las acciones, en términos de políticas, requeridas para enfrentar tales interacciones. Como conclusión está que las ganancias extraordinarias pueden, junto con la extracción de los recursos primarios generar círculos viciosos que afectan las estructuras económicas y la institucionalidad de gobernabilidad, aumentando la proporción de actividad económica y rentas fiscales expuestas a la crisis de precios, haciendo que la economía y la posición fiscal sean aún más vulnerables a crisis futuras. Para enfrentarlo, es necesario que los gobiernos formulen políticas de gasto anticíclicas activas a través de ciclos de corto plazo de los precios y que de igual manera, se ahorre parte de la riqueza proveniente de los recursos por periodos de largo tiempo y que el electorado confíe en la buena administración de los ahorros con acierto porque depender de estas exportaciones no constituye una estrategia sostenible de desarrollo económico a largo plazo sin comprometer en ello, de forma irreversible la sostenibilidad fiscal. María Loreto Soler Menares - Periodista  |
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